Экология России


В условиях современного российского общества все больше внимания уделяется проблеме экологии в России. Анализируется деятельность основных участников экологической политики - государства, экологических организаций, предпринимателей и общества. При этом особое место отводится вопросам государственной политики как федерального, так и регионального уровня, а также изменению общественного мнения при решении экологических проблем.

В последние годы в условиях проведения социально-экономических и политических реформ в современной России все больше внимания уделяется экологической составляющей успешного развития государства. В этой связи весьма актуальным является анализ основных участников экологической политики современной России и их роль в решении экологических проблем.

Экологическая политика современной России во многом основывается на ценностях экологической политики предшествующего советского периода. В этой связи возникает необходимость остановиться на основных особенностях экологической политики СССР. Необходимо отметить, что на формирование экологической политики Советского Союза наложили отпечаток характер политического процесса и господствовавшая идеология. Ключевой была идея выживания во враждебной политической среде путем соревнования с Западом. Это могло быть осуществимо как с помощью гонки вооружений, так и через дальнейший индустриальный рост и экономическую экспансию.

Фото экологические туры
Экологическая политика в системе государственных приоритетов СССР играла вспомогательную роль. Само понятие «экологическая политика», понимаемое как охрана права человека на безопасную для его жизни, духовного и физического развития окружающую среду, не употреблялось. Охрана окружающей среды порой сужалась до охраны дикой природы. Видимо, поэтому многие зарубежные авторы отмечают отсутствие в СССР экологической политики в прямом смысле этого слова. С. Крамеру советская экологическая политика видится как взаимодействие автономных групп участников принятия решений - представителей министерств и ведомств. Бытует мнение, что экологическая политика СССР осуществлялась в процессе консультаций, согласований между основными департаментами (министерствами, ведомствами) и оформлялась как сумма коллективных решений. Такая модель принятия эколого-политических решений получила в западной политологии название департментализма (от слова department - департамент, министерство, ведомство). Эта система имела ряд уникальных особенностей. Например, в условиях государственной монополии на хозяйственную деятельность в ее рамках не существовало традиционного для эко-политики противоречия интересов экономических субъектов и государства. При отсутствии органа, ответственного за осуществление экологической политики, не было и разделения функций использования и охраны. Соответствующая деятельность должна была осуществляться конкретным ведомством, занимающимся освоением данного ресурса в рамках производственной деятельности подотчетных ему предприятий.

Механизм взаимодействия между Госпланом, отраслевыми министерствами, руководителями заводов и фабрик, игравшими ключевую роль в природопользовании, заключался в определении приоритетных направлений развития экономики, которые первоначально были связаны с интересами оборонного комплекса, тяжелой промышленности, позднее - добывающих отраслей, приносивших бюджету необходимую валюту. Распределение ресурсов осуществлял Госплан, который не занимался отдельно охраной природы и ресурсосбережением. Соответствующие фонды должны были выделять на уровне министерств, но контроль за министерствами по этому показателю не осуществлялся.

Среди чисто «экологических» ведомств (Минздрав, Минводхоз и т.д.) существовало не менее 7 госкомитетов, 10 комитетов и еще 29 отраслевых министерств, посредством переговоров с которыми осуществлялась экологическая политика. Они занимали различные места в официальной бюрократической иерархии. Все «экологические» министерства были республиканского подчинения, а основная часть производств, загрязнявших среду, находилась в подчинении союзных министерств. Таким образом, статус обычных министерств был выше, а это многое предопределяло в процессе консультаций и взаимоувязок между ними.

Ни одно «экологическое» или обычное министерство полностью не контролировало конкретный природный ресурс и не являлось ответственным за осуществление экологической политики в целом, контролируя лишь собственный участок работы. Подобная система позволила Б. Джанкар прийти к выводу о том, что реальная система осуществления экологической политики редко напоминала «централизованный плюрализм», она была скорее децентрализованной. В любом случае экологическая политика СССР -плюралистический процесс, но не демократический, а бюрократический.

Характеризуя участников экологической политики в СССР, Б. Джанкар разделяет их на государственных акторов и неправительственных акторов. Если мы представим государственные институты и официальных лиц как «инсайдеров», т.е. внутренних участников политического процесса, а неправительственные группы и индивидуумов - как «аутсайдеров», внешних участников экологической политики, то всех участников экологической политики СССР можно перечислить в следующем порядке:

- административные органы по охране окружающей среды (различные комитеты, ведомства);
- экономические субъекты (заводы, фабрики);
- центральный, республиканский партийный аппараты - «инсайдеры»;
- экологические эксперты и их организации (Академия наук и т.д.);
- общественность в целом как экологическое лобби;
- общественность как сумма индивидуумов в форме массовых организаций (общества охраны природы) - «аутсайдеры».

Все эти факторы, существуют в российской экополитике и сегодня. В то же время перестройка и дальнейшие преобразования увеличили количество участников экологической политики. К данному перечню добавились новые государственные факторы, возникли новые участники экологической политики со стороны гражданского общества.

Исследовательница экологической политики в России Е.И. Глушенкова считает, что гражданские инициативы в нашей стране прошли ряд этапов: этап развития инициатив в авторитарном государстве, этап развития инициатив горбачевского подъема и этап постсоветских гражданских инициатив. В результате в России сложилась так называемая про-экологическая коалиция, которая в современной экологической политике России состоит:

- из неправительственных организаций гражданского общества;
- прессы (поскольку она выражает интересы экологически озабоченного населения);
- до некоторой степени из новых органов государственного управления.

Неправительственные экологические организации представлены прежде всего различными экологическими движениями России. Последние состоят в первую очередь из научной и технической интеллигенции. Группы эти невелики и не имеют опыта принятия политических решений и участия в большой политике. Преобладают представители тех слоев профессиональной интеллигенции, которые не нашли себя в государственных структурах. В России присутствуют и формирующиеся снизу организации экологических активистов. Они малочисленны и, как правило, не получили широкой известности за пределами своего региона. Чаще всего такие группы создаются «под» местную проблему. Почти все регулярно действующие организации (более 90%) основаны и располагаются в Москве или Санкт-Петербурге.

В советской политике невозможно было определить какую-либо неформальную группу, например группу экспертов, как традиционное экологическое лобби, так как никакого легитимного статуса у нее не было. Но такие группы существовали, и они являлись политическими факторами в силу того, что высказывали властям общественное мнение, влияли на сам факт постановки некоторых вопросов. Наиболее заметной группой здесь являются эксперты, без которых невозможно принятие законопроектов в области охраны окружающей среды.

В начале 90-х гг. насчитывалось не менее 150 экологических организаций. К сожалению, к настоящему времени многие прекратили свое существование. Ныне крупнейшей неправительственной экологической организацией России является Социально-экологический союз. Кроме того, определенная экологическая деятельность связана с такими неправительственными международными экологическими организациями, как Российский Зеленый крест, Гринпис и Всемирный фонд дикой природы. Медленная эволюция российских неправительственных организаций в полноправных участников экологической политики обусловлена не только недостаточной массовостью, организованностью, компетентностью их членов. В стране отсутствуют четкие институциональные и правовые рамки политического участия в экологической политике. Отдельные члены экологических организаций участвуют в политической деятельности (например, А. Яблоков - лидер Социально-экологического союза, бывший советник Президента РФ по экологии), но сами эти организации находятся за рамками политического процесса.

Формирование экологических организаций, совпавшее с окончанием советского периода в истории экологической политики, отражало степень популярности экологической проблематики в обществе. Но уже к 1994 г. экология в опросах общественного мнения заняла последние позиции. На первый план вышло повседневное выживание людей в новых условиях. В период подъема экологизма и экологических движений социологи отметили следующее понимание людьми экологических проблем. В наибольшей степени население оказалось озабочено проблемами глобальной экологии (59%). Только несколько десятых процента не волновались об экологии в мире, а состояние экологии в своей местности не беспокоило почти 3% участников опроса.

В целом прослеживается тенденция, которая состоит в следующем: чем более сужался фокус рассмотрения экологических проблем (в республике, регионе, городе), тем ниже число тех, кого они волновали. Люди оказались более озабочены выживанием на планете, чем собственным экологическим благополучием. На Западе подобные опросы населения демонстрируют, как правило, противоположные тенденции. Ответы на вопрос «Если дать людям возможность, то будут ли они активно участвовать в принятии эколого-политических решений?» показали следующее:

- граждане не хотят участвовать в экологической политике;
- граждане не считают нужным принимать в этом участие потому, что они считают это бесполезным, бессмысленным.

Респонденты заявили, что это дело не их, а государства. С утверждением о том, что «государство должно изыскать средства для охраны окружающей природы, а граждан это не касается», полностью или с оговорками согласились 52% опрошенных. Высказывания типа «государство виновато в загрязнении - пусть само и производит очистку», как и симпатии к глобальной экологии заставляют задуматься: не являются ли они отчасти результатом ошибочного рассмотрения отечественной наукой экологических проблем?

Более того, не менее 50% россиян не осознают конфликт между экономическим ростом и экологическими ценностями. Подавляющее большинство наших соотечественников (80%) в международном опросе ответили «нет» на вопрос: «Готовы ли вы пожертвовать ростом личного благополучия, если это необходимо для охраны природы?». Этот результат оказался предпоследним среди десятков стран (последний был у Нигерии). Опрос показал, что нет жесткой связи между уровнем жизни и готовностью населения к жертвам во имя природы. В США 40% согласились на проведение экологической политики в ущерб себе, а первую позицию заняла Южная Корея. Указанные опросы проводились в конце 90-х гг. ХХ в.

Социологические опросы, проведенные в России в последние несколько лет, показывают возрождение интереса к экологии и возрастание степени озабоченности ими населения, прежде всего в местах своего проживания. Рассмотрим динамику изменений общественного мнения на примере опросов, проведенных Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ). Опрос ВЦИОМ, проведенный 7 декабря 2006 г., показал, что общественное мнение ставит проблему загрязнения окружающей среды на четвертое место в иерархии проблем, представляющих наибольшую угрозу для жизни людей в России (после наркомании, алкоголизма и терактов). Наибольшее значение среде обитания придают жители Москвы и Санкт-Петербурга (72%). При этом среди возрастных групп населения несколько меньшее значение экологическим проблемам придают люди старше 60 лет (53%), между тем в других группах населения - 60-62%. В целом уровень удовлетворенности россиян экологической ситуацией в местах своего проживания в 2005 г. по сравнению с 2004 г. возрос с 40 до 57%.

Другой социологический опрос, проведенный ВЦИОМ 4 июня 2009 г., уделил внимание выявлению регионов с положительной и отрицательной динамикой в состоянии экологии в местах проживания. Положительную динамику, как правило, отмечают жители Дальнего Востока (18%) и средних городов (14%). Ухудшение экологической обстановки отмечают жители Сибирского (54%) и Северо-Западного (51%) федеральных округов, жители крупных городов (56%). Состояние окружающей среды не претерпело никаких изменений по мнению 43% (жители южных регионов и сельские жители). Кроме того, были выявлены признаки ухудшения экологической обстановки в 2009 г. по сравнению с 2005 г. (ухудшение здоровья людей (40 против 44%), повышение уровня шума (с 13 до 17%)) и ее улучшения. Так, за прошедшие несколько лет снизилась доля россиян, указывающих на загрязнение водоемов (56% в 2005 г. против 51% в 2009 г.), плохую воду (41 против 37%), изменение климата (20 против 16%) и др. Поэтому можно утверждать, что сегодня в российском обществе значительно острее, чем в 90-е гг. ХХ в., населением осознается необходимость изменения экологической ситуации, прежде всего в местах своего проживания.

Еще одним важным участником экологической политики любого государства, в том числе и России, являются предприниматели. На Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро бизнес назван чуть ли не главной силой, от которой зависит эффективность модели устойчивого развития в конкретной стране. В мировом опыте государственное финансирование не составляет основу экологических проектов. Это делается в основном частным сектором. У нас ответственные за осуществление экологической политики страны лица, похоже, не отдают себе отчета в том, насколько важна позиция данной социальной группы.

Введение системы штрафов за загрязнение окружающей среды в нашей стране вызвало отрицательное отношение предпринимателей к экологии. Поскольку значительное улучшение состояния среды возможно только при условии, если будут закрыты «грязные» объекты индустрии, экономическая группа промышленников не заинтересована в усилении экологической политики, так как их будущее - за экономическим ростом, капиталовложениями в промышленность, в основном и экономически, и экологически нерентабельную.

Тем не менее, в России помимо группы промышленников сегодня имеется несколько других группировок, борющихся за политическое первенство. Предприниматели, деятельность которых (посредническая, банковская, торговая) никак не затрагивает экологическую политику, имеют нейтральное к этому отношение. Банкиры, ориентированные на Запад, заинтересованы в том, чтобы кредиторы из Парижского и Лондонского клубов, МВФ, Всемирного банка отмечали наличие в России эффективной экологической политики, которая является частью требований этих организаций к кредитуемым странам. Скорее всего, они в наибольшей степени могут быть заинтересованы в экологической политике. Определенное мнение об охране окружающей среды у представителей бизнеса сложится только тогда, когда окончательно сформируется и сам класс деловых людей.

Что касается других социальных групп, то для постсоветской эко-политики характерно явление, когда потенциальные члены «про-экологической коалиции» (фермерство, национальные и женские движения, профсоюзы) не могут вступить в союз с экологами. Как агенты гражданского общества они плохо организованы, зачастую у них не хватает ресурсов даже для их непосредственной деятельности.

За годы перестройки и перехода к рынку в России были созданы специальные органы экологической политики. Это Министерство окружающей среды и природных ресурсов, институт советника президента по экологии, Комитет по вопросам экологии и природных ресурсов при Государственной Думе. Единый орган осуществления экологической политики возник в России в 1988 г. Это был Государственный комитет по охране природы (Госкомприроды). Как уже говорилось, одна из проблем советской экологической политики состояла в том, что «экологические» министерства по своему статусу были ниже тех, кого они должны были контролировать. К тому же они были ограничены в рамках своей компетенции. Госкомприроды был призван заменить госкомитеты и министерства, каждое из которых не несло ответственности за осуществление экологической политики в целом, должен был стать зонтичной организацией для ряда министерств и ведомств, деятельность которых оказывала влияние на состояние окружающей среды, к тому же они не приветствовали возникновение Госкомприроды, выражали недовольство им, даже саботировали его деятельность.

Госкомприроды виделся некоторым эко-политологам как примерный аналог американского Environmental Protection Agency (EPA) - агентства по охране окружающей среды при Президенте США. Однако единственной общей чертой обоих учреждений было то, что они не находились в статусе министерств, а имели специальный статус. В действительности положение на иерархической лестнице американского агентства, подотчетного лишь Президенту США, намного выше уровня российского аналога.

Госкомприроды оказался «пятым колесом» в государственной машине. По статусу и формальной бюрократической иерархии он не был выше подконтрольных ведомств, его положение в ряду других министерств не позволяло функционировать комитету как зонтичной организации. С самого начала Госкомприроды оказался не только административно, но и в финансовом плане «на вторых ролях». Это не могло не повлиять и на состав его сотрудников. Если в американском агентстве преобладали специалисты в области практической политики, экономисты, юристы, то в России (в том числе и в силу финансовых причин) костяк министерства, призванного осуществлять политику, составили инженеры-экологи.

Проблема недофинансирования и дефицита специально подготовленных кадров в области экологической политики сохраняется. Государственный бюджет предусматривает крайне низкие затраты на поддержание подотчетной министерству отрасли. Причем из года в год затрат планируется все меньше. В 1997 г. - 0,8% бюджетных ассигнований, в предыдущий год - 0,9%. В действительности выделяемая сумма еще ниже, чем планируемая (примерно 0,4%).

Минприроды пыталось найти политических союзников, стать частью эколого-ресурсного блока и выдвинуть своего представителя на должность заместителя Председателя Правительства РФ, но неудачно. Мало того, ряд авторов отмечают, что именно успешное лоббирование ресурсно-промышленного комплекса, идущее непосредственно через соответствующие ведомства, привело к ликвидации министерства. Косвенное доказательство этого сценария в том, что Минприроды не только сократили, но и забрали одну из ключевых функций - контроль за потреблением природных ресурсов. Вместо этого появилось новое, более, как предполагается, «ручное» Министерство природных ресурсов. Депутат Государственной думы А. Грешневиков назвал новое министерство колониальным.

Так или иначе, но Указом .№1177 от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Президент РФ сделал Россию единственным в мире государством, в котором отсутствует ведомство, наделенное правом проводить государственную экологическую политику. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации преобразовано в Государственный комитет по охране окружающей среды. Последствия этого шага трудно переоценить. Решение Президента РФ ставит под сомнение сам факт дальнейшего существования экологической политики в нашей стране. Статус Госкомприроды, например, позволял его председателю присутствовать на заседаниях правительства. Данный указ институционально возвращает экополитику России к советским, «доперестроечным» временам.

К сожалению, наступление на Минприроды было не единственным в своем роде. Начиная с 1991 г. в Администрации президента РФ существовали структуры, связанные с вопросами экологии: институт советника президента по экологии, Координационный совет по экологической политике и до последнего времени - межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета безопасности. В дальнейшем была выдвинута идея создать при Президенте России Совет по экологии и устойчивому развитию. Президент эту идею поддержал.

Из всех организаций, учрежденных в свое время для осуществления экологической политики в России, остается лишь Комитет по экологии в Государственной Думе. Этот комитет, по мнению многих, весьма политизирован, его руководство меняется в зависимости от состава Думы. Основная негативная черта всех экологических государственных структур проявляется в том, что их финансовая, организационная и политическая слабость усугубляется отсутствием политической и организационной координации между ними.

Недавние перемены в осуществлении экологической политики страны поставили под сомнение дальнейшее развитие ряда инициатив, начатых экологами несколько ранее. Политическая модернизация, проводившаяся в нашей стране в начале 90-х гг., включала в себя децентрализацию системы управления. В 1991 г. в России был принят Закон о самоуправлении, в 1992 г. - Закон о местной администрации, и в том же году создан Федеральный экологический фонд. Федеральный и региональные экологические фонды -это внебюджетные организации, основу которых составляют платежи за загрязнение окружающей среды (78,5% в 1996 г.). Согласно Закону «Об охране окружающей природной среды» все средства экологических фондов, кроме зарплаты, могут расходоваться только на региональные природоохранные цели и нужды [8, с. 8]. Путем переноса принятия решений из центра на местный уровень экологи надеялись преодолеть бюрократизм в постановке и разрешении экологических проблем. Предполагалось, что в условиях вакуума власти, сложившегося в центре, на местах они возьмут инициативу в свои руки и начнут продвигать экологические реформы. Децентрализация экологической политики означала, что появились ее новые субъекты - местная администрация, а также городской, областной Совет (затем Дума) с соответствующей комиссией или комитетом.

Однако затем ситуация в решении экологических проблем на федеральном и региональном уровнях начинает меняться в лучшую сторону.

В 2002 г. в России был принят Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и Экологическая доктрина РФ. Конкретные вопросы государственной экологической политики России обсуждались на заседании Государственного Совета РФ 4 июня 2003 г., посвященном оздоровлению экологической обстановки в стране, на котором президент России

В.В. Путин критически оценил современное состояние экологической политики в стране. В качестве одного из принятых решений следует назвать создание в субъектах Федерации советов по экополитике. Одним из последних документов стала подписанная Президентом РФ от 13 мая 2009 г. Концепция национальной безопасности РФ до 2020 г., в которой, в частности, были намечены основные направления решения проблем в сфере экологии. Все эти мероприятия в определенной степени говорят об изменении отношения государства как к вопросам экологии, так и к экологической политике в частности, которая требует к себе определенного внимания, особенно в условиях дальнейшей демократизации страны.

Одним из примеров успешного решения экологических проблем на региональном уровне является Кемеровская область. Данный регион имеет целостную экологическую политику. В 2002 г. здесь была принята первая региональная Концепция экологической политики Кемеровской области, работа над которой продолжается и сегодня. Концепция включает в себя следующие разделы: 1) инструменты экологического управления; 2) промышленное загрязнение окружающей среды; 3) экологические аспекты природопользования; 4) здоровье и окружающая среда; 5) биологическое разнообразие.

Начало 2007 г. ознаменовалось для Кемеровской области коррекцией приоритетов ее развития, которая отразилась и на структуре управления областной администрации. Вместо заместителя губернатора по топливно-энергетическому комплексу появилась должность вице-губернатора по природным ресурсам и экологии. Важное значение для Кемеровской области имело утверждение 6 февраля 2009 г. закона №11-ОЗ «Об устранении последствий негативного воздействия хозяйственной деятельности предприятий на окружающую среду при их ликвидации» (принят Советом народных депутатов Кемеровской области 28 января 2009 г.). В области проводятся мероприятия, направленные на улучшение водных ресурсов.

Подводя итоги, следует еще раз отметить, что решение экологических проблем в современной России возможно только в случае сотрудничества всех участников экологической политики: государства (в том числе путем финансовых вложений в регионы), экологических организаций, предпринимателей и общества. Пока не совсем удачно складывается сотрудничество государства и представителей бизнеса (собственников предприятий), ориентированных на получение прибыли, а не на улучшение экологической ситуации. На государственном уровне, начиная примерно с 2002 г., в России наметились определенные сдвиги в формировании законодательной базы экологической политики, например, приняты первые экологические законы, в том числе Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды», призванные наметить основные ориентиры экологической политики страны на ближайшие годы.

На наш взгляд, особая роль в решении экологических проблем сегодня во многом зависит от инициатив, исходящих от региональных органов власти и органов местного самоуправления. Примером наиболее успешного опыта решения экологических проблем и целостной экополитики в регионе является Кемеровская область, где проводятся мероприятия направленные на очистку воздуха и улучшение водных ресурсов.

Немаловажное значение в улучшении экологической ситуации в нашей стране, безусловно, имеет активность граждан и деятельность экологических организаций, имеющих свои отделения в крупных городах России и занимающиеся решением региональных проблем. Поэтому сегодня необходимо укреплять и развивать сотрудничество основных участников экологической политики современной России. При этом деятельность каждого из них является по-своему значимой и взаимодополняющей других участников в улучшении экологической ситуации в нашей стране.

Е.В. Матвеева

Назад в раздел

Легендарная Тридцатка, маршрут

Через горы к морю с легким рюкзаком. Маршрут 30 проходит через знаменитый Фишт – это один из самых грандиозных и значимых памятников природы России, самые близкие к Москве высокие горы. Туристы налегке проходят все ландшафтные и климатические зоны страны от предгорий до субтропиков, ночёвки в приютах.

Vfhihen 30

Поход по Крыму

Из Бахчисарая в Ялту - такой плотности туристических объектов, как в Бахчисарайском районе, нет нигде в мире! Вас ждут горы и море, редкие ландшафты и пещерные города, озера и водопады, тайны природы и загадки истории, открытия и дух приключений... Горный туризм здесь совсем не сложен, но любая тропа удивляет.

Из Бахчисарая в Ялту

В край гор и водопадов

Недельный тур, однодневные пешие походы и экскурсии в сочетании с ком фортом (трекинг) в горном курорте Хаджох (Адыгея, Краснодарский Край). Туристы проживают на турбазе и посещают многочисленные памятники природы. Водопады Руфабго, плато Лаго-Наки, ущелье Мешоко, Большую Азишскую пещеру, Каньон реки Белой, Гуамское ущелье.

В край гор и водопадов
Задайте вопрос...
Напишите Ваш вопрос. Наши специалисты обязательно Вам ответят!